«Круглые столы»

«Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение»

8 декабря 2015 года в Совете Федерации состоялся «круглый стол» на тему «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение».

Мероприятие провел заместитель председателя Комитета СФ по науке, образованию и культуре Сергей Рыбаков.

Как отметил сенатор, за последние годы было существенно усовершенствовано законодательство, регулирующее вопросы сохранения и развития объектов культурного наследия. На федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации наблюдается положительная динамика по разработке и реализации мероприятий по использованию, популяризации и государственной охране культурного наследия, указал он.

Вместе с тем, отметил законодатель, существует ряд проблем. В частности, сохраняется негативная практика, когда реализация принятых федеральных законов не обеспечивается соответствующей нормативной правовой базой, что существенно затрудняет их правоприменение.

По его словам, одной из серьезных проблем как раньше, так и сейчас, выступает терминологический «разнобой» в части определения предметов преступлений, посягающих на культурные ценности, что требует повышенного внимания органов исполнительной власти и законодателей.

«Необходимо обеспечить эффективное правоприменение обновленного законодательства. Граждане страны, общество должны осознать уникальность историко-культурного потенциала объектов культурного наследия, в том числе в вопросах гражданского, патриотического, эстетического воспитания молодежи», — подчеркнул Сергей Рыбаков.

По мнению директора Департамента государственной охраны культурного наследия Министерства культуры России Владимира Цветнова, новое законодательство придало новый импульс работе в сфере охраны культурного наследия. Он напомнил, что большая часть соответствующих полномочий передана субъектам Федерации.

По мнению Владимира Цветнова, в настоящее время необходимо больше внимания уделять комплексной охране объектов культурного наследия, так как с единичными памятниками вопрос, в целом, решен. Он также рассказал о ближайших планах Министерства культуры России по усилению деятельности в указанной сфере.

Об опыте Москвы по применению обновленного законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия рассказал первый заместитель руководителя Департамента культурного наследия г. Москвы – главный инспектор в области государственной охраны объектов культурного наследия города Москвы Сергей Мирзоян.

Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по культуре Елена Драпеко остановилась на законодательных аспектах комплексной защиты памятников истории и культуры. Она особо отметила важность усиления и укрепления соответствующих федеральных и региональных органов охраны.

Депутат отметила, что согласно заключению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, подготовленному к «круглому столу», Росимуществом и его территориальными органами не исполняются в полной мере полномочия собственника федерального имущества, не ведется должным образом работа по передаче агентству закрепленных за ним памятников, что препятствует выполнению мероприятий по их сохранению.

В дискуссии приняли участие руководитель Агентства по управлению и использованию памятников истории и культуры Минкультуры России (АУИПИК) Олег Рыжков, директор Института археологии РАН Николай Макаров, заместитель начальника Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области Мария Волозина, первый заместитель Председателя Орловского областного совета народных депутатов Михаил Вдовин, начальник государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области Марина Дмитриева и другие.

Было отмечено, что согласно данным Верховного суда Российской Федерации по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях по I инстанции за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия в 2014 году было рассмотрено 134 дела, за 6 месяцев 2015 года – 82. За ведение археологических разведок или раскопок без разрешения в 2014 году было рассмотрено 52 дела, за 6 месяцев 2015 года – 25.

Таким образом, подчеркивают участники «круглого стола», в 2014–2015 годах в отношении физических и юридических лиц за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия, ведение археологических разведок или раскопок без разрешения были предъявлены суммы штрафов на сумму более 12 миллионов рублей.

Кроме того, серьезным препятствием на пути решения проблем наследия является затянувшийся процесс формирования и ведения Единого реестра объектов культурного наследия, полагают участники заседания.

По итогам мероприятия подготовлены рекомендации Правительству России, Министерству культуры РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Верховному суду РФ, Министерству внутренних дел РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рекомендации

Участники «круглого стола» - члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители органов государственной власти, экспертного сообщества, рассмотрев вопросы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (законодательные и правоприменительные аспекты), отмечают следующее.

Сохранение культурного наследия представляет собой одно из необходимых условий устойчивого развития российского государства, обеспечения его целостности, разнообразия социокультурного пространства и национальной безопасности.

Как указывается в Государственном докладе Правительства Российской Федерации о состоянии культуры Российской Федерации в 2013 году, к основным инструментам реализации государственной политики по обеспечению сохранности объектов культурного наследия относятся:

- правовое регулирование вопросов государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия;

- разграничение полномочий по государственной охране и сохранению объектов культурного наследия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- организация и проведение государственной историко-культурной экспертизы;

- государственный учет объектов культурного наследия, формирование и ведение Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- постоянный мониторинг состояния объектов культурного наследия;

- разработка и внедрение эффективных форм обеспечения сохранности объектов культурного наследия, и способов включения объектов культурного наследия в социально-экономическое развитие общества;

- определение источников финансирования мероприятий по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности и в собственности субъектов Российской Федерации;

- обеспечение взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, общественными и религиозными организациями, юридическими и физическими лицами в данной сфере.

В докладе также указывается, что выбор конкретных инструментов и приоритеты в их использовании на данном этапе развития общества зависят от следующих факторов:

- ответственности государства перед гражданами страны, мировым сообществом и будущими поколениями за обеспечение сохранности объектов культурного наследия;

- осознания обществом уникальности историко-культурного потенциала объектов культурного наследия;

- степени правовой защищенности объектов культурного наследия;

- способности всех ветвей власти и органов управления, общественных и религиозных организаций, физических, юридических лиц соблюдать ограничения (обременения), связанные с обеспечением сохранности объектов культурного наследия;

- возможностей и способов финансирования неотложных мероприятий по обеспечению сохранности объектов культурного наследия;

- наличия и полноты информации об объектах культурного наследия.

Применение указанных инструментов может быть эффективным в рамках обеспечения государственного регулирования и общественного контроля за сохранностью объектов культурного наследия.

Нельзя не отметить, что за последние годы было усовершенствовано законодательство, регулирующее вопросы сохранения и развития объектов культурного наследия. На федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации наблюдается положительная динамика по разработке и реализации мероприятий по использованию, популяризации и государственной охране культурного наследия.

Вместе с тем, участники «круглого стола» считают необходимым заострить внимание на следующих проблемах.

Первое. Сохраняется негативная практика, когда реализация принятых федеральных законов не обеспечивается соответствующей нормативной правовой базой, что существенно затрудняет их правоприменение.

Одним из таких примеров, является Федеральный закон от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому решение многих вопросов практического свойства передано на уровень подзаконных актов.

Указанный Федеральный закон вступил в силу 22 января 2015 года, однако и до настоящего времени он не обеспечен в полной мере подзаконными актами, обеспечивающими его реализацию (Минкультуры России до конца текущего года должно завершить выполнение «дорожной карты», предусматривающей принятие необходимых подзаконных актов).

Второе. Российская Федерация участвует во многих международных организациях и международных соглашениях путем присоединения к ряду международных и европейских договоров, к числу которых относится и Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16.11.1972). Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Вместе с тем, многие международно-правовые нормы в части, касающейся сохранения, представления и охраны, включённых в Список всемирного наследия национальных объектов всемирного наследия, до настоящего времени не трансформированы в законодательные и подзаконные акты Российской Федерации.

Третье. Согласно заключению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, подготовленному к настоящему «круглому столу», Росимуществом и его территориальными органами не исполняются в полной мере полномочия собственника федерального имущества, не ведется должным образом работа по передаче агентству закрепленных за ним памятников, что препятствует выполнению мероприятий по их сохранению.

Так, Генеральной прокуратурой Российской Федерации в ходе проверок было установлено, что Минкультуры России, Росимущество, Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры, подведомственное Минкультуры России, не обладают в полной мере полной и достоверной информацией о правовом статусе закрепленных за ними на праве оперативного управления объектов культурного наследия федерального значения.

Договоры аренды и безвозмездного пользования памятниками заключались агентством без оформления на них охранных обязательств, допускались случаи неправомерной передачи зданий в аренду без проведения торгов, по ряду договоров не пересматривались ставки арендной платы в течение 5-10 лет. Оценка рыночной стоимости арендной платы производилась за счет средств хозяйствующих субъектов, с которыми впоследствии заключались договоры аренды. Кроме того, ремонтно-реставрационные работы на объектах культурного наследия организовывались с нарушением законодательства.

В ходе мер, принятых по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, Минкультуры России и Росимуществом осуществлена процедура разграничения прав собственности на объекты культурного наследия, проведены проверки сохранности и фактического использования объектов, на которые право оперативного управления агентством не оформлено. Росимуществом организована подготовка материалов для обращения в суды с целью признания прав Российской Федерации на объекты культурного наследия, на которые неправомерно оформлены права третьих лиц, зарегистрированы права агентства на земельные участки, занятые объектами культурного наследия, согласована передача агентству зданий и помещений, в установленном порядке заключены договоры.

Четвертое.  Согласно данным Верховного суда Российской Федерации по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях по I инстанции за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия в 2014 году было рассмотрено 134 дела, за 6 месяцев 2015 года - 82. За ведение археологических разведок или раскопок без разрешения в 2014 году было рассмотрено 52 дела, за 6 месяцев 2015 года - 25.

Таким образом, в 2014-2015 годах в отношении физических и юридических лиц за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия, ведение археологических разведок или раскопок без разрешения были предъявлены суммы штрафов на сумму более 12 миллионов рублей.

Приведенные данные говорят об активизации со стороны Верховного суда Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации правоприменения федеральных законов от 07.05 2013 № 96-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 23.07.2013 № 245-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии».

Пятое. Серьезным препятствием на пути решения проблем наследия является затянувшийся процесс формирования и ведения Единого реестра объектов культурного наследия.

Согласно поручению Правительства Российской Федерации Минкультуры России необходимо совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в соответствии с разграничением полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в целях завершения до 2018 года формирования единого государственного реестра обеспечить проведение инвентаризации объектов культурного наследия, включая:

- установление предмета охраны объектов культурного наследия и границ их территории;

- разработку и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия;

- уточнение наименований объектов культурного наследия и при необходимости их пообъектного состава и адресных ориентиров.

В связи с этим участники «круглого стола» считают необходимым подчеркнуть, что вопросы формирования Единого реестра объектов культурного наследия, соблюдения законодательства при использовании и обеспечении охраны объектов наследия, устранения выявленных в ходе проверок нарушений закона, должны постоянно находиться в поле зрения Министерства культуры Российской Федерации, на контроле Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации,   Верховного   суда   Российской   Федерации   и   Министерства внутренних дел Российской Федерации.

С учетом важности вопросов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и состоявшегося обсуждения, участники «круглого стола» рекомендуют:

Федеральному Собранию Российской Федерации проработать с участием заинтересованных организаций следующие предложения:

- о создании в Уголовном кодексе Российской Федерации отдельной главы о преступлениях против историко-культурного наследия;

- о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации», предусматривающих наказание за осквернение объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации (надругательство).

Министерству культуры Российской Федерации:

1. Завершить в соответствии с "дорожной картой" разработку и принятие до конца текущего года необходимых подзаконных актов, обеспечивающих правоприменение Федерального закона от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

2. Усилить информационное сопровождение вопросов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе на Интернет-портале «Культура. РФ».

3. При выдаче организациям разрешений на проведение реставрационных и иных работ на объектах культурного наследия на конкурсной основе учитывать не только наличие лицензии, но и опыт их работы, а также уровень квалификации работающих в этих организациях реставраторов.

4. Принять меры, способствующие повышению качества и ответственности экспертов за подготовку и выдачу заключений историко-культурной экспертизы.

Министерству культуры Российской Федерации и Департаменту культурного наследия города Москвы рассмотреть представленные в рамках проведения "круглого стола" предложения по следующим вопросам:

- установление требований к осуществлению деятельности по освоению подземного пространства в границах территории объектов культурного наследия;

- уточнение правового положения ансамблей, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), в том числе предусматривающего порядок проведения в границах их территорий ремонтных работ (ремонта);

- уточнение порядка проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, предусматривающего осуществление научных исследований соответствующего земельного участка на предмет наличия объектов, обладающих признаками объектов археологического наследия, без проведения соответствующей государственной историко-культурной экспертизы;

- наделение органа охраны объектов культурного наследия полномочиями по согласованию документации на проведение работ в рамках хозяйственной деятельности, предусмотренной пунктом 3 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";

- установление очередности проведения государственной историко-культурной экспертизы и экспертизы проектной документации, в случае, если при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта; закрепление в законодательстве о градостроительной деятельности  обязательности  согласования  такой документации  органом охраны памятников;

- установление перечня работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов;

- установление возможности проведения работ по консервации и реставрации объектов культурного наследия под руководством физических лиц, аттестованных в установленном порядке;

- наделение органа охраны объектов культурного наследия полномочиями по организации приемки работ по сохранению объекта культурного наследия;

- установление обязанности Росреестра при регистрации охранного обязательства на объект культурного наследия информировать правообладателей данного объекта о возникшем обременении их права;

- установление ответственности за повторное неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные, дорожные или иные работы, обязанности по приостановлению указанных работ с соответствующим изменением санкции;

- увеличение срока привлечения к административной ответственности с 3 месяцев до 1 года за совершение правонарушений, предусмотренных частями 18 и 19 статьи 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- разработка необходимых для реализации региональными органами охраны объектов культурного наследия переданных полномочий административных регламентов исполнения данными органами следующих государственных услуг (функций):

- государственная функция по осуществлению федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения;

- государственная услуга по утверждению отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации осуществлять контрольные мероприятия по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.

Верховному суду Российской Федерации:

- включить в обзор судебной практики вопросы правоприменения статей Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовного кодекса Российской Федерации в части нарушений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

- обеспечить повышение квалификации судей по вопросам охраны объектов культурного наследия.

Министерству внутренних дел Российской Федерации:

- организовать проведение семинаров для работников органов внутренних дел по вопросам охраны объектов культурного наследия;

- включить показатели раскрываемости по категории дел, связанной с нарушениями законодательства в отношении объектов культурного наследия в контрольно-отчетные показатели; закрепить данные виды деяний за определенным подразделением в структуре органов внутренних дел.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

- завершить формирование органов охраны объектов культурного наследия, создание которых предусмотрено статьей 10 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;

- провести системную работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствие с федеральным законодательством;

- продолжить практику разработки и реализации программных мероприятий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.