РЕКОМЕНДАЦИИ
«круглого стола» на тему: «Актуальные вопросы государственной охраны объектов культурного наследия»
16 марта 2023 года
ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ:
I. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 150 тысяч объектов культурного наследия, из которых около 24 тысяч находятся в неудовлетворительном состоянии.
Анализ положений действующего законодательства и правоприменительная практика в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации показывает необходимость дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования вопросов в области охраны объектов культурного наследия.
На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится ряд законопроектов, направленных на совершенствование законодательства в указанной сфере.
Это проекты федеральных законов:
— № 1180448–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ и Жилищный кодекс Российской Федерации» (о дополнительном законодательном урегулировании вопросов обеспечения сохранности объектов культурного наследия, являющихся многоквартирными домами), внесен депутатами Государственной Думы Е.Г.Драпеко, Г.П.Хованской, В.И.Афонским, Д.А.Иониным, О.М.Казаковой, П.Р.Качкаевым, А.М.Шолоховым и принят в I чтении 22.03.2022;
— № 989592–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (в части уточнения состава объектов государственной историко-культурной экспертизы), внесен депутатами Государственной Думы Е.А.Ямпольской, Е.Г.Драпеко, О.М.Казаковой, А.М.Шолоховым, С.А.Шаргуновым, О.Л.Лавровым, О.М.Германовой, Н.Н.Пилюс, С.Б.Савченко и принят в I чтении 17.02.2021;
— № 224689–8 «О внесении изменений в статьи 9 и 47–3 Федерального закона „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (в части упрощения порядка содержания объектов культурного наследия), внесен депутатом Государственной Думы А.М.Шолоховым;
— № 1070361–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (в части определения порядка приостановления работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия, нарушить их целостность и сохранность), внесен депутатом Государственной Думы Н.В.Костенко;
— № 101421–8 «О внесении изменений в статьи 16–1 и 30 Федерального закона „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (об уточнении порядка выявления объектов культурного наследия), внесен депутатом Государственной Думы Д.В.Кузнецовым;
— № 261044–8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части устранения противоречий в сведениях государственных реестров), внесен Правительством Российской Федерации и принят в I чтении 02.03.2023;
— № 1040742–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и Земельный кодекс Российской Федерации», направленный на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с приватизацией объектов культурного наследия, внесен сенаторами Российской Федерации А.В.Кутеповым и С.В.Мамедовым и принят в I чтении 16.12.2020 года.
II. В настоящее время назрела необходимость разработки законодательных предложений, которые позволили бы устранить излишние административные барьеры и оптимизировать требования к сохранению объектов культурного наследия (далее – ОКН), предъявляемых к собственникам, пользователям и арендаторам объектов культурного наследия.
Так, субъектами Российской Федерации неоднократно поднимался вопрос об упрощении порядка проведения ремонтных работ на ОКН.
Согласно действующему законодательству для того, чтобы провести любые локальные ремонтные работы на ОКН, которые не отнесены к предмету охраны данного объекта, необходимо проведение всего комплекса мероприятий по сохранению объектов культурного наследия, предусмотренного статьей 45 Федерального закона от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).
При этом практика показывает, что при проведении незначительных и не изменяющих предмет охраны ОКН работ, необходимость в подобных затратных по времени и стоимости процедур отсутствует.
Требует законодательного определения понятие «содержание объекта культурного наследия», отсутствие которого порождает правовую неопределенность и излишнюю бюрократическую и финансовую нагрузку на собственников и пользователей ОКН.
III. Действующий в настоящее время механизм исключения ОКН регионального и местного (муниципального) значения полностью утраченных, в том числе руинированных и не представляющих историко-культурной ценности, из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр), регламентированный статьей 23 Федерального закона № 73-ФЗ, является длительным в связи с многочисленными административными процедурами.
В связи с этим субъекты Российской Федерации неоднократно, в рамках проводимых в Совете Федерации Дней субъектов Российской Федерации, ставили вопрос об упрощении процедуры снятия с охраны ОКН регионального значения в случае их полной физической утраты или утративших историко-культурную ценность, путем передачи полномочий на уровень региональных органов исполнительной власти при сохранении требований прохождения государственной историко-культурной экспертизы.
IV. О совершенствовании института государственной историко-культурной экспертизы.
Необходимо проработать вопрос о целесообразности отмены обязательной государственной историко-культурной экспертизы в целях определения наличия или отсутствия объектов археологического наследия либо объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на земельных участках, подлежащих хозяйственному освоению, с безусловным сохранением необходимости проведения археологической разведки на основании выдаваемых Минкультуры России разрешений (открытых листов).
V. К актуальным вопросам государственной охраны объектов культурного наследия, современного развития городской среды и сохранения исторического облика городов относятся также вопросы сохранения многоквартирных жилых домов, являющихся объектами культурного наследия.
Стратегией развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.10.2022 года № 3268-р, одной из задач, направленных на совершенствование системы своевременного обновления жилищного фонда, является установление особого порядка финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, являющихся ОКН с привлечением средств федерального, регионального и местного бюджетов в зависимости от категории ОКН.
По информации Министерства культуры Российской Федерации, в ходе ревизии на предмет уточнения количества многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, выявлено 8137 таких объектов. К разработке научно-проектной документации и ремонтно-реставрационным работам таких зданий допускаются специальные лицензированные организации.
Стоимость проведения работ по капитальному ремонту на объектах культурного наследия, являющихся многоквартирными домами, как правило, значительно выше стоимости проведения таких работ в обычных жилых домах. В этой связи, актуальным является вопрос софинансирования работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, имеющих статус ОКН, за счет средств публично-правовых образований.
Решение вопроса капитального ремонта, восстановления и реставрации многоквартирных домов, являющихся ОКН, проведения ремонтных работ собственниками (пользователями) жилых помещений внутри многоквартирных домов, являющихся ОКН, требует не только больших финансовых средств, но и отработанного механизма. Депутатами Государственной Думы в первом чтении был принят проект федерального закона № 1180448–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации», который направлен на урегулирование порядка деятельности в этой сфере.
Обсудив комплекс вопросов, связанных с государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, участники «круглого стола» РЕШИЛИ:
1. Рекомендовать Министерству культуры Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия проработать вопросы:
1) в части сокращения административных барьеров и оптимизации требований к сохранению объектов культурного наследия, предъявляемых к их собственникам, пользователям и арендаторам, а также устранения избыточности требований разрешительных документов при проведении работ по сохранению ОКН, включенного в Реестр, а также выявленного объекта культурного наследия:
— расширение перечня работ по сохранению ОКН путем добавления такого вида как «противоаварийные работы»;
— разделение ремонта ОКН на два вида: ремонт ОКН, затрагивающий предмет его охраны, и ремонт ОКН, не затрагивающий предмет его охраны, предусмотрев в последнем случае упрощенный порядок проведения работ;
— проведение работ по ремонту ОКН, не затрагивающих предмет его охраны, на основании заключения органа охраны объектов культурного наследия о допустимости его проведения без реализации комплекса мероприятий по сохранению ОКН, предусмотренного статьей 45 Федерального закона № 73-ФЗ;
— разделение проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН на два вида: рабочая документация, которая разрабатывается в целях проведения работ по консервации, ремонту и противоаварийных работ на ОКН, и научно-проектная документация, которая разрабатывается в целях проведения реставрации и/или приспособления ОКН для современного использования;
— проведение государственной историко-культурной экспертизы (далее – ГИКЭ) только в отношении научно-проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН, без проведения ГИКЭ в отношении рабочей документации;
— отмена выдачи задания и разрешения на проведение работ по сохранению ОКН, переход на уведомительный порядок проведения работ по сохранению ОКН;
— целесообразность требования о включении эскизного проекта реставрации на стадии подготовки конкурсной документации для проведения процедуры приватизации ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии;
— сокращение установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе» сроков рассмотрения органами охраны объектов культурного наследия заключений (актов) ГИКЭ;
— установление упрощенного порядка включения в Реестр объектов, выявленных до вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 г. № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»;
— установление в статье 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ возможности ведения в границах территории ОКН на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности ОКН и позволяющей обеспечить функционирование ОКН в современных условиях, в том числе: благоустройство территории; установка инженерных сооружений, систем и оборудования, предназначенных для обслуживания ОКН, не нарушающих визуальное восприятие ОКН; строительство (реконструкция, капитальный ремонт) подземных линейных объектов и подземных сетей инженерно-технического обеспечения;
— разработка нормативно-правовых актов, раскрывающих терминологию работ по сохранению объекта культурного наследия (научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ) более детально, чем в Федеральном законе № 73-ФЗ, как в части принципов отнесения работ к тем или иным видам, так и в части перечня работ;
2) в части упрощения процедуры снятия с охраны объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, утративших историко-культурную ценность рассмотреть возможность:
— исключения из Реестра объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения, находящегося в состоянии полной физической утраты, на основании закона субъекта Российской Федерации, который принимается на основании ходатайства руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представления регионального органа охраны объектов культурного наследия, при наличии заключения государственной историко-культурной экспертизы и документов, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. При этом порядок исключения ОКН из Реестра и перечень документов, на основании которых принимаются акты об исключении из Реестра, должен быть установлен нормативным правовым актом федерального уровня;
— введения упрощенного порядка исключения ОКН из Реестра в случае полной физической утраты и отсутствии достаточных научных данных для их воссоздания без актов ГИКЭ при наличии определенного комплекта подтверждающих документов, если утрата произошла до вступления в силу Федерального закона № 73-ФЗ;
3) в части совершенствования института государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ):
— рассмотреть вопрос о создании федерального учреждения по проведению историко-культурных экспертиз с филиалами в субъектах Российской Федерации;
— создать общероссийский (федеральный) реестр проводимых ГИКЭ для обеспечения прозрачности результатов;
— установить единые стандарты проведения ГИКЭ и порядка аттестации экспертов;
— рассмотреть вопрос отмены обязательной государственной историко-культурной экспертизы в целях определения наличия или отсутствия объектов археологического наследия либо объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на земельных участках, подлежащих хозяйственному освоению, с безусловным сохранением необходимости проведения соответствующей археологической разведки на основании выдаваемых Минкультуры России разрешений (открытых листов);
— выработать единые подходы к формированию стоимости ГИКЭ;
4) по вопросу сохранения многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия:
— упростить процедуру проведения ремонтно-реставрационных работ в отношении отдельных конструкций (элементов) многоквартирных домов, не затрагивающих предмет охраны ОКН;
— упростить процедуру проведения работ в жилых помещениях внутри ОКН, являющихся многоквартирными домами, в случае, когда не затрагиваются предмет охраны и несущие конструкции таких зданий, предусмотрев их проведение на основании заключений органов охраны объектов культурного наследия без реализации комплекса мероприятий по сохранению ОКН, предусмотренного статьей 45 Федерального закона № 73-ФЗ;
— законодательно установить, что ответственным лицом за выполнение требований охранного обязательства, выдаваемого органом охраны ОКН в отношении общего имущества многоквартирного дома, является управляющая организация, товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив, осуществляющие управление многоквартирным домом.
2. Рекомендовать Министерству строительства Российской Федерации совместно с Министерством культуры Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
— проработать вопрос об установлении особого порядка финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, с привлечением средств федерального, регионального и местного бюджетов в зависимости от категории ОКН;
— законодательно закрепить приоритет включения региональными операторами многоквартирных жилых домов, являющихся ОКН в краткосрочные планы реализации Региональных программ капитального ремонта общего имущества МКД.
3. Рекомендовать Министерству культуры Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом проработать вопросы:
— внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых льгот для собственников или иных законных владельцев ОКН, предусматривающих в том числе их право на получение имущественного налогового вычета при проведении работ по сохранению ОКН;
— предоставления мер финансовой поддержки собственникам или иным законным владельцам ОКН (предоставление субсидий, грантов и пр.) на проведение работ по сохранению ОКН;
— внесения в Федеральный закон № 73-ФЗ и Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» норм, предоставляющих юридическим и физическим лицами, вложившим средства в сохранение ОКН, права преимущественного выкупа при продаже их из государственной или муниципальной собственности.
4. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть и принять проект федерального закона № 1180448–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ и Жилищный кодекс Российской Федерации» в период весенней сессии 2023 года.