Материалы

Аналитический доклад

О результатах мониторинга практики применения Федерального закона от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»


о результатах мониторинга практики применения Федерального закона от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

 1. Введение.

27 сентября 2013 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон).

Закон определил правовое положение, полномочия и функции Российской академии наук (далее – РАН), а также установил новый порядок управления РАН и порядок финансового обеспечения ее деятельности.

Цель принятия Закона — оптимизация организационно-правовых механизмов управления российской фундаментальной наукой, повышение эффективности фундаментальных и поисковых научных исследований, обеспечивающих получение научных результатов мирового уровня.

2. Предпосылки принятия Закона.

К моменту внесения проекта данного федерального закона в Государственную Думу в июне 2013 года назрела необходимость реформирования, как самой РАН, так и всей сферы фундаментальных научных исследований в России. Это мнение разделялось и на государственном уровне, и профессиональным сообществом.

Несмотря на сохранение мощного потенциала отечественной науки, ее роль и приоритетное значение в социально-экономическом развитии страны за последние десятилетия существенно снизились. Это было обусловлено целым рядом причин: неэффективной системой планирования, кадровыми проблемами, не востребованностью научно-технических разработок со стороны бизнеса и общества. Существовали также объективные предпосылки реформирования сферы фундаментальных исследований в России.

Во‑первых, новые вызовы времени диктовали необходимость межсекторальной координации фундаментальных исследований.

Во‑вторых, существовал большой разрыв между фундаментальными исследованиями в академическом и других секторах науки. При этом сложилась ситуация, когда в условиях слабой заинтересованности бизнеса основное внимание со стороны государства было акцентировано на финансировании прикладных исследований и разработок путем замещения недостающих внебюджетных средств ассигнованиями из федерального бюджета.

В‑третьих, в условиях ограниченного финансирования существовала необходимость определения приоритетов фундаментальных исследований и концентрации на них существенной части расходов федерального бюджета.

Кроме того, существовала потребность в наличии более гибкого инструмента финансовой поддержки научных исследований, прежде всего, в финансировании по междисциплинарным направлениям и финансировании крупных научных проектов на долгосрочный период.

По мнению самих членов академии, время с 1991 года было «эпохой выживания». РАН смогла уберечь себя от разрушения и сохранить структуру, но настало время выходить из стагнации, сделать академию наук действенным инструментом научно-технического и инновационного развития страны, а результаты фундаментальных и поисковых научных исследований более востребованными экономикой и обществом.

Большинство ученых также разделяло мнение о необходимости ротации руководства РАН и ограничения срока пребывания на руководящих должностях. Кроме того, руководство РАН считало необходимым проведение оценки эффективности научных организаций для выявления, как точек роста, так и организаций-аутсайдеров — научных учреждений, где уровень исследований перестал удовлетворять высоким академическим требованиям.

Таким образом, необходимость реформирования РАН и дальнейшего развития фундаментальных научных исследований в России в современных условиях признавали все стороны, и, прежде всего, сама академия.

Тем не менее, изначально реакция научной общественности на концепцию проекта данного федерального закона была негативной. Во многом это обуславливалось его стремительным внесением без предварительного обсуждения с академическим сообществом и наличием отдельных новелл, вызывавших отторжение у ученых и экспертов.

3. Работа над законопроектом.

Первоначальная редакция внесенного Правительством Российской Федерации 28 июня 2013 года в Государственную Думу законопроекта содержала норму о ликвидации РАН, Российской академии медицинских наук и Россельхозакадемии и создании общественно-государственного объединения «Российская академия наук». При этом ни слова не говорилось о преемственности вновь создаваемой академии.

Кроме того, концепция законопроекта ограничивала функции академии только лишь координацией фундаментальных научных исследований и участием в экспертном научном обеспечении деятельности органов государственной власти. То есть, по сути, РАН выглядела больше как «клуб ученых», чем как главная экспертная организация страны.

Вместе с тем, с самого начала академическое сообщество не возражало против одного из главных постулатов внесенного в Государственную Думу проекта федерального закона, а именно — против передачи хозяйственных функций и имущественного комплекса специально созданному федеральному органу исполнительной власти при условии сохранения за РАН научного руководства деятельностью академических институтов.

Для работы над законопроектом была создана межфракционная рабочая группа, в которой Совет Федерации представлял первый заместитель председателя Комитета по науке, образованию и культуре В.С. Косоуров. Указанной рабочей группой был подготовлен большой пакет поправок, носивших концептуальный характер и позволивших решить многие из озвученных научным сообществом проблем.

Прежде всего, по предложению самих академиков РАН получила правовой статус федерального государственного бюджетного учреждения. Законодательно была закреплена преемственность академии. Из законопроекта были изъяты любые упоминания о ликвидации, так как новый правовой статус позволил провести процедуру реорганизации государственных академий наук без их предварительной ликвидации.

Как и просило академическое сообщество, ее членами стали считаться как действительные члены, так и члены-корреспонденты. При этом академики Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук после вступления в силу Закона становились академиками РАН. Наделение же членов-корреспондентов указанных академий статусом членов-корреспондентов РАН должно было осуществляться в порядке, установленном уставом РАН. В то время как первоначально законопроект предполагал установление для «Российской академии наук» и всех государственных академий наук одного звания — действительный член (академик).

Большие опасения со стороны коллективов академических институтов вызывало отсутствие правового механизма назначения на должность их руководителей. Существовало мнение, что на эти должности могут быть назначены люди, далекие от науки, но являющиеся при этом «эффективными менеджерами». В подготовленном ко второму чтению проекте федерального закона была закреплена принципиально новая процедура — руководители научных организаций избираются трудовым коллективом соответствующей организации из числа кандидатур, согласованных с президиумом РАН и одобренных комиссией по кадровым вопросам Совета при Президенте Российской Федерации по науке и образованию.

Одним из принципиальных изменений стало расширение функций РАН: в новой версии законопроекта за РАН закреплялось право участия не только в координации фундаментальных исследований, но и в их организации и проведении. При этом программа фундаментальных научных исследований утверждалась Правительством Российской Федерации по представлению РАН.

Тем не менее, по отдельным вопросам компромиссного решения так и не было найдено, в том числе по правовому статусу региональных отделений и закреплению за РАН научного руководства деятельностью академических институтов.

4 июля 2013 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении. Однако в связи с многочисленными обращениями ученых и экспертов из России, стран ближнего и дальнего зарубежья, российских граждан и общественных организаций, в июле — августе 2013 года работа по совершенствованию законопроекта была продолжена.

Большую роль в решении волнующих академическое сообщество проблем сыграло личное участие Президента России В.В. Путина и проведенные им консультации с президентом РАН В.Е. Фортовым, вице-президентом РАН Е.М. Примаковым, президентами государственных академий, руководителями научных институтов.

Итогом всей этой работы стало возвращение законопроекта во второе чтение и оформление в качестве поправок предложений РАН. Таким образом, в итоговой редакции законопроекта были закреплены следующие принципиальные позиции.

Исключена норма о том, что региональные отделения не являются юридическими лицами, закреплен их правовой статус в качестве федеральных государственных бюджетных учреждений, сохранены региональные научные центры. При этом РАН стала главным распорядителем бюджетных средств в отношении своих региональных отделений.

Наряду с задачами по координации и проведению фундаментальных научных исследований, РАН была наделена правом определять основные направления этих исследований, а также объемы средств, выделяемые на эти цели.

Кроме того, была достигнута договоренность в отношении подведомственности создаваемого федерального агентства научных организаций: подчинение его напрямую Правительству Российской Федерации, а не Минобрнауки России как это предполагалось первоначально.

18 октября 2013 года Закон был принят Государственной Думой во втором и третьем чтениях при 331 голосе – «за», 107- «против» и 1 воздержавшемся. Вместе с тем, по прежнему оставался нерешенным вопрос научного руководства РАН, по которому консенсус с научной общественностью достигнут так и не был — в целом при отсутствии возражений никто не смог предложить механизм закрепления научного сопровождения в рамках действующего законодательства.

4. Принятие Постановления Совета Федерации о реализации Закона.

25 сентября 2013 года на 337-м заседании Совета Федерации вместе с одобрением Закона было принято Постановление Совета Федерации 368-СФ о его реализации, которое состояло из двух частей.

4.1. О работе над проектом положения о Федеральном агентстве научных организаций (ФАНО России).

К настоящему моменту первая часть указанного постановления выполнена: была сформирована рабочая группа под руководством заместителя Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец по разработке положения о ФАНО России — федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять функции собственника федерального имущества, закрепленного за организациями, находившимися в ведении РАН, Российской академии медицинских наук и Россельхозакадемии до момента вступления Закона в силу.

Членами рабочей группы от Совета Федерации совместно с представителями государственных академий наук были подготовлены ряд принципиальных предложений в проект указанного документа, главная цель которых — обеспечение научного руководства РАН деятельностью академических институтов.

Консолидированная позиция Совета Федерации и РАН заключалась в следующем: научное руководство РАН деятельностью академических институтов в проекте положения могло быть обеспечено при условии непосредственного участия РАН в реализации полномочий по:

— утверждению программ развития научных организаций;

— утверждению государственных заданий на проведение фундаментальных и поисковых научных исследований научными организациями;

— проведению оценки эффективности деятельности научных организаций;

— представлению в Правительство Российской Федерации предложений о создании, реорганизации и ликвидации научных организаций.

В утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2013 года №959 положении о Федеральном агентстве научных организаций эти предложения учтены: ФАНО России осуществляет свою деятельность как непосредственно и через свои территориальные органы, так и во взаимодействии с РАН и ее региональными отделениями. При этом в положении прямо указано, что ряд полномочий ФАНО России осуществляет совместно с РАН или с учетом позиции РАН.

4.2. Об основных этапах реализации Закона.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Совета Федерации 368-СФ Комитету Совета Федерации по науке, образованию и культуре поручено осуществлять мониторинг практики применения Закона. С момента вступления в силу Закона не одно из событий, касающихся реформы РАН, не осталось без внимания Комитета. Члены Комитета регулярно принимали и принимают участие в мероприятиях и рабочих встречах с руководством ФАНО России и РАН, представителями региональных отделений и научных центров, директорами институтов.

Ниже кратко перечислены наиболее важные этапы первого года практики его применения.

В целях реализации Закона к концу 2013 года в ведение ФАНО России были переданы все ранее подведомственные РАН научные организации.

Благодаря слаженным действиям ФАНО России и РАН, начиная с января 2014 года, обеспечено их бесперебойное финансирование.

В соответствии с Законом осуществлено объединение РАН, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук.

Проведено общее собрание объединенной РАН и принят новый Устав РАН, утвержденный Правительством Российской Федерации 27 июня 2014 года.

Продолжается поиск консенсуса по ключевым вопросам взаимодействия ФАНО России и РАН. 10 сентября 2014 года подписано Соглашение о сотрудничестве между ФАНО России и РАН, содержащее подробный перечень его основных направлений. Продолжается обсуждение регламентов к указанному Соглашению по наиболее актуальным проблемам взаимодействия.

Создан Научно-координационный совет – совещательный орган, созданный при ФАНО России, главная цель которого – наладить эффективное взаимодействие между РАН, ФАНО России и академическими институтами.

Проведены пять экспертных сессий с участием руководства ФАНО России, членов РАН и директоров академических институтов в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Екатеринбурге, Владивостоке и Москве по обсуждению проблем развития сети научных организаций.

По инициативе ФАНО России принято постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2014 года № 956, в соответствии с которым в 2014–2018 годах должны быть осуществлены инвестиции за счет ассигнований федерального бюджета в размере 4,8 млрд. рублей в проектирование, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства федеральных государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении ФАНО России.

4.3. О нормативно-правовом обеспечении реализации Закона.

18 октября 2013 года заместителем Председателя Российской Федерации Правительства О.Ю. Голодец был утвержден график разработки и внесения в Правительство Российской Федерации проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона. Ежемесячно Минобрнауки России в Комитет направлялась оперативная информация о ходе его реализации. Указанный график предусматривал разработку 27 нормативных правовых актов, 21 из которых в настоящее время приняты, в том числе:

— утверждены уставы РАН, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук;

— утвержден перечень организаций, подведомственных ФАНО России;

— установлено предельное количество членов РАН;

— актуализированы Государственные программы Российской Федерации;

— созданы все необходимые условия для осуществления РАН экспертной деятельности в рамках новых полномочий, определенных Законом.

Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени не утвержден устав Российской академии художеств, не принято постановление Правительства Российской Федерации «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции и полномочия учредителя и собственника имущества организаций, подведомственных Российской академии художеств».

Кроме того, РАН не обеспечена подготовка изменений в Программу фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2538-р.

5. О деятельности рабочей группы по осуществлению мониторинга практики применения Закона.

С целью осуществления мониторинга практики применения Закона Распоряжением Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко от 26 декабря 2013 года № 314рп-СФ создана рабочая группа, в которую вошли руководитель ФАНО России М.М. Котюков, заместитель Министра образования и науки Российской Федерации Л.М. Огородова, представители РАН и ее региональных отделений, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы. К настоящему моменту указанной рабочей группой проведен целый ряд заседаний и рабочих встреч, на которых обсуждались, в том числе такие вопросы как:

— механизмы практической реализации норм, касающихся осуществления РАН научного сопровождения деятельности научных организаций, подведомственных ФАНО России;

— роль, место и функции региональных отделений и региональных научных центров в новой структуре управления фундаментальной наукой в Российской Федерации;

— проект федерального закона № 447386–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Б.С. Кашиным, О.А. Куликовым;

— предложения членов рабочей группы в связи с присоединением к Российской Федерации Республики Крым и города Севастополя и другие.

Дважды на заседаниях рабочей группы с участием представителей Российской академии художеств и Министерства культуры Российской Федерации рассматривался ход работы над проектом устава Российской академии художеств, а также неоднократные обращения президента Российской академии художеств З.К. Церетели в адрес Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко в связи со сложившейся ситуацией в ходе реализации Закона.

Позиция Российской академии художеств заключалась в сохранении за ней функций учредителя и собственника организаций, входящих в ее структуру. В то же время согласно Закону Правительство Российской Федерации определяет федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции и полномочия учредителей и собственников имущества организаций, подведомственных Российской академии художеств.

По мнению рабочей группы, требования Российской академии художеств в отношении подведомственных учреждений в рамках действующего законодательства удовлетворить невозможно. Вместе с тем, учитывая необходимость сохранения национальной художественной школы, по итогам обсуждений было принято решение направить в Правительство Российской Федерации соответствующие обращения с просьбой дать поручения по разработке мер и путей разрешения возникших противоречий.

Одним из главных вопросов, рассмотренных на заседаниях рабочей группы, стал вопрос обеспечения реализации предусмотренных Законом функций РАН. Среди которых такие важные как:

— разработка предложений по формированию и реализации государственной научно-технической политики;

— проведение фундаментальных и поисковых научных исследований;

— экспертиза научно-технических программ и проектов;

— мониторинг и оценка результатов деятельности научных организаций.

По итогам обсуждения в Правительство Российской Федерации были направлены согласованные Минобрнауки России, РАН и ФАНО России предложения по нормативно-правовому обеспечению указанных функций.

По мнению рабочей группы, для эффективного обеспечения и реализации столь важных функций необходимы как нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, так и локальные акты РАН. Вместе с тем до конца не ясно, каким образом обновленная академия (без академических институтов) будет проводить фундаментальные и поисковые научные исследования. Или вопрос мониторинга и оценки результатов деятельности научных организаций. Налицо имеет место дублирование функций. Согласно Закону РАН выполняет мониторинг и оценку результатов деятельности государственных научных организаций независимо от их ведомственной принадлежности. При этом в настоящее время эту функцию в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляет Минобрнауки России.

6. О результатах проведения «круглого стола»

30 октября 2014 года Комитет провел «круглый стол», посвященный первым итогам реализации Закона. В заседании «круглого стола» приняли участие свыше 100 представителей Российской академии наук: члены президиума, председатели Дальневосточного, Сибирского и Уральского региональных отделений, представители Российской академии образования и Российской академии архитектуры и строительных наук, директора академических институтов, профсоюзных и общественных организаций.

Обсуждение было непростым, но, в целом, конструктивным. Прозвучало много конкретных предложений. В частности, была отмечена необходимость корректировки и актуализации Программы фундаментальных научных исследований государственных академий и Государственной программы «Развитие науки и технологий на 2013 – 2020 годы» с учетом изменения структуры управления и финансирования фундаментальных научных исследований в России.

Участники заседания единодушно высказали мнение, что процесс реструктуризации подведомственных ФАНО России научных организаций не должен быть механистическим. Реформа ради реформы никому не нужна. Внедрение новых форматов взаимодействия между академическими институтами должно быть поэтапным. Вначале их нужно отработать на пилотных проектах. Затем после обсуждения с РАН и научным сообществом первых результатов их реализации транслировать на другие научные организации.

Особое внимание большинство участников «круглого стола» обратили на необходимость повышения социальной защищенности научных работников. Этот вопрос затронул, в частности, председатель профсоюза работников РАН В.П. Калинушкин, который подчеркнул важность закрепления социальных гарантий, прежде всего, в части предоставления жилья молодым ученым.

Участники заседания отметили эффективность и необходимость продления деятельности рабочей группы, созданной распоряжением Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко, как конструктивной площадки, располагающей значительным потенциалом для решения возникающих проблем и выработки согласованных решений.

По итогам «круглого стола» было принято решение, которое, в том числе было направлено в адрес помощника Президента Российской Федерации А.А. Фурсенко, возглавляющего президиум Совета при Президенте Российской Федерации по науке и образованию – органа играющего ведущую роль в решении вопросов реформирования академического сектора науки и в определении путей дальнейшего развития научных исследований в России.

7. О Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию.

После принятия Закона состоялось два заседания Совета при Президенте Российской Федерации по науке и образованию (далее — Совет), посвященных преобразованиям в академическом секторе фундаментальных исследований: 20 декабря 2013 года в Кремле и 8 декабря 2014 года в Санкт-Петербурге.

В перечень поручений, подписанных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным по итогам заседания Совета 20 декабря 2013 года, вошло, в частности, поручение Правительству Российской Федерации обеспечить сохранение в течение года структурной целостности, имущества и кадровых ресурсов организаций, находившихся в ведении РАН, Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук. Кроме того, Президент России поставил задачи выработать объективные принципы отбора ключевых направлений фундаментальных исследований; усовершенствовать систему их финансирования, в том числе за счет активного внедрения грантовых механизмов.

По итогам заседания Совета 8 декабря 2014 года было принято решение продлить еще на год мораторий на операции с имуществом академических институтов и их вывод из системы ФАНО России, а также дано поручение обеспечить гарантии его сохранности.

Президент России поставил задачу четкого распределения полномочий между РАН и ФАНО России и поддержал необходимость разработки правового механизма, реализующего принцип «двух ключей»: концентрации деятельности ФАНО России на управлении имуществом научных организаций, находящихся в его ведении, и повышении при этом роли РАН в научно-методическом руководстве научными институтами.

8. Основные выводы.

Подводя итоги первого года реализации Закона, можно сказать, что, на сегодняшний день приняты почти все нормативно-правовые документы, необходимые для его успешной реализации, сложились основные контуры взаимодействия между РАН и ФАНО России. По мнению Комитета, сотрудничество между этими двумя организациями развивается позитивно.

В то же время это только начало. Сейчас идет процесс выявления проблем правоприменительной практики Закона, с тем, чтобы затем провести их тщательный анализ и, возможно, выйти на законодательные инициативы, в том числе направленные на корректировку Закона.

При этом нельзя забывать о главной цели принятия Закона, а именно – о необходимости повышения эффективности проводимых в нашей стране фундаментальных и поисковых научных исследований и усиления роли и места фундаментальной науки в обеспечении стратегических приоритетов развития России в целом.

9. Заключение.

На сегодняшний день, по мнению всех заинтересованных сторон: РАН и ее региональных отделений, ФАНО России и ее подведомственных научных организаций, заинтересованных министерств и ведомств, Совет Федерации стал той площадкой, на которой ведется конструктивный диалог, оперативно решаются проблемы реализации Закона и реформирования академического сектора науки в целом.

Учитывая изложенное, в 2015 году Комитет намерен продолжить осуществление мониторинга практики применения Закона и проинформировать Совет Федерации о его результатах в конце осенней сессии 2015 года.