Рекомендации
Участники заседания "круглого стола", рассмотрев и обсудив вопросы, частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования подчеркивают важность темы и отмечают следующее.
Серьезной проблемой развития дошкольного образования в Российской Федерации является значительная нехватка дошкольных образовательных организаций.
По данным Росстата, за последние 16 лет (с 1996 по 2012 годы) число дошкольных образовательных учреждений в стране сократилось на 35 %. На 1 января 2012 года число дошкольных образовательных учреждений составило 44,9 тыс. Их посещали 5,66 млн. детей, при этом 2,25 млн. детей нуждались в устройстве в дошкольные образовательные организации.
Охват детей дошкольного возраста различными формами дошкольного образования от рождения до 7 лет составляет 53,3%, в возрасте от 1 года до 7 лет - 63,1 %, от 3-х до 7 лет – 79,3%. При этом 366 тыс. детей не обеспечены местами в детских салах – это очередь. А с учетом демографических прогнозов, на 1 января 2016 года, в дошкольных образовательных организациях необходимо ввести дополнительно 1 млн.200 тыс. мест.
По данным Минобрнауки России, в таких субъектах Российской Федерации, как Республика Татарстан, Вологодская, Кировская, Костромская, Новгородская и Тамбовская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа очередь для детей в дошкольные образовательные организации отсутствует. Вместе с тем, существует группа регионов, где по оценке Минобрнауки России, проблема очередности к 2016 году решена не будет. К таким регионам относятся республики Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Тыва, Чеченская Республика, Омская область.
По каждому региону сегодня составлены планы мероприятий по решению задачи ликвидации очередности в дошкольные образовательные организации. В соответствии с этими планами будет создано 755 тыс. дополнительных мест для детей в возрасте от 3 до 7 лет. Из них 398 – за счет строительства и реконструкции, а остальные – за счет использования вариативных форм дошкольного образования.
В 2013 году субъектам Российской Федерации из федерального бюджета выделяются субсидии на модернизацию систем дошкольного образования. На эти цели предусмотрено 50 млр.рублей.
Дефицит мест в дошкольных образовательных организациях сдерживает раннее развитие детей, не позволяет получить качественное дошкольное образование, а также ограничивает возможности занятости родителей и соответственно доходы семей с детьми дошкольного возраста.
В силу существующих бюджетных ограничений в настоящее время данная проблема не может быть решена только силами государства.
Очевидно, что развитие частно-государственного партнерства является одним из путей повышения доступности для населения услуг дошкольного образования, а также - повышения эффективности и качества услуг в сфере дошкольного образования.
В настоящее время негосударственный сектор дошкольного образования в России развит незначительно. Следует обратить внимание, что данные о количестве негосударственных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, численности воспитанников таких учреждений существенно разнятся.
В Плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденной Правительством Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 года № 2579-р, содержатся сведения о негосударственных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в количестве 1022. Численность воспитанников таких учреждений составляет 78,4 тыс. детей.
По данным Роспотребнадзора, на 1 января 2012 года число частных дошкольных учреждений составило 963 тыс., или 1,8% от общего числа таких учреждений, их посещает 69,6 тыс. детей.
Участники «круглого стола» в числе основных проблем, сдерживающих развитие негосударственного сектора дошкольного образования, отметили:
- отсутствие системы имущественной и финансовой поддержки вновь создаваемых негосударственных образовательных организаций;
- дискриминацию негосударственных образовательных организаций по отношению к государственным и муниципальным организациям;
- недостаточное урегулирование субсидирования расходов родителей на содержание детей в негосударственных образовательных организациях;
- высокие ставки арендной платы;
- несовершенство правового регулирования вопросов частно-государственного партнерства в данной сфере.
Необходимость развития частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования признается на государственном уровне. Основные приоритеты и задачи по развитию частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования закреплены в стратегических документах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Так, в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 года поставлена задача: «уделить особое внимание дошкольным учреждениям, в том числе поддержать создание частных учреждений подобного рода…, повсеместно открывать надомные, малокомплектные детские сады, группы продлённого дня, а значит, предоставить родителям возможность выбора дошкольного учреждения».
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» закреплено достижение к 2016 году 100-процентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.
Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» в качестве одной из мер, направленной на обеспечение доступности и качества образования, закреплено обеспечение государственной поддержки строительства новых дошкольных образовательных учреждений, а также развитие всех форм дошкольного образования, таких как семейный детский сад, служба ранней помощи, лекотека, центры игровой поддержки ребенка и другие, включая негосударственный сектор.
В соответствии с государственной программой Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы увеличение роли негосударственного сектора в предоставлении услуг дошкольного и дополнительного образования детей закреплено в качестве одного из направлений развития образования. Решение задачи по ликвидации очереди на зачисление детей в дошкольные образовательные организации и обеспечению к 2016 году стопроцентной доступности дошкольного образования (для детей в возрасте от 3 до 7 лет) будет обеспечено за счет строительства современных зданий дошкольных организаций, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства, и развития вариативных форм дошкольного образования (частные, семейные и корпоративные детские сады).
В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» оказывается содействие гражданам в получении дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях. Финансовое обеспечение осуществляется за счет бюджетных средств и предоставляется в размере, соответствующем нормативам финансового обеспечения государственных и муниципальных образовательных дошкольных организаций. А также, впервые дошкольное образование закреплено в качестве одного из уровней образования. Помимо образовательной деятельности и воспитания, введено понятие «присмотр и уход за детьми», которое включает комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.
Устанавливаются равные условия бюджетного финансирования для государственных, муниципальных и негосударственных дошкольных учреждений. В соответствии с Федеральным законом финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации посредством предоставления субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).
Для обеспечения современного качества дошкольного образования, в том числе и в частных организациях в соответствии с Федеральным законом будет разработан федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного общего образования. Реализация данного стандарта позволит обеспечить равные условия получения качественного дошкольного образования для каждого ребенка вне зависимости от вида дошкольных образовательных организаций, режима его функционирования и формы собственности.
Министерством образования и науки Российской Федерации разработаны методические рекомендации по применению частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования (от 8 октября 2012 года №08-444).
Основными формами частно-государственного партнерства являются:
попечительские или управляющие советы, в которых участвуют представители субъектов частного сектора - данный механизм позволяет включить в управление дошкольной образовательной организацией представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, благотворителей, бизнеса, общественности (родительского сообщества);
общественное взаимодействие на основании решений органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп – в образовательной сфере позволяет осуществлять экспертизу законодательных инициатив, обсуждение и оценку важных вопросов социально-экономической и общественно-политической жизни региона, консультирование администрации региона;
соглашение о сотрудничестве или протокол о намерениях по осуществлению совместных действий (без наступления гражданско-правовых обязательств) - представляет собой наиболее простую и наименее обязывающую форму партнерства. Реализация совместной деятельности сторонами соглашения зависит исключительно от доброй воли сторон;
простое товарищество - по договору простого товарищества (договор о совместной деятельности), двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. Данная форма основана на положениях главы 55 Гражданского кодекса Российской Федерации;
аутсорсинг - деятельность внешних исполнителей (подрядчиков, поставщиков), осуществляющих на основании гражданско-правовых договоров функции обеспечения и управления ресурсами образовательных учреждений. Главная цель такого партнерства системы образования и бизнеса - повысить качество образования без увеличения бюджетных затрат;
целевой капитал – часть имущества некоммерческой организации, которую она формирует за счёт передаваемых ей пожертвований в виде денежных средств, а затем передаёт в доверительное управление управляющей компании в целях получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности данной некоммерческой организации – собственника целевого капитала или иных некоммерческих организаций – получателей доходов от целевого капитала (Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций").
Сформировать целевой капитал и быть его собственником могут не все некоммерческие организации, а лишь те из них, которые созданы в следующих организационно-правовых формах: фонд, автономная некоммерческая организация, общественная организация, общественный фонд или религиозная организация. Учреждения, в том числе и образовательные, наряду с другими некоммерческими организациями, хотя и не могут быть собственниками целевого капитала, но могут быть получателями дохода от целевого капитала.
концессионное соглашение – это соглашение, по которому одна из сторон (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное недвижимое имущество и осуществлять с использованием (эксплуатацией) этого недвижимого имущества деятельность, определенную концессионным соглашением. Другая сторона (концедент) является и будет являться собственником создаваемого и (или) реконструируемого имущества и предоставляет это имущество (или объект) концессионеру и по соглашению обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Отношения сторон регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Данный механизм является одним из наиболее продуктивных механизмов частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования.
В настоящее время Правительством Российской Федерации разработан проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Следует отметить, что в 69 субъектах Российской Федерации были приняты законы о государственно-частном партнерстве. Однако, без принятия закона на федеральном уровне полноценная реализация региональных проектов с участием государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации крайне затруднена.
Согласно законопроекту, под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций.
Развитие правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне позволит установить в России единую для всех регионов терминологию, закрепить общие принципы государственно-частного партнерства, задать единый вектор развития регионального нормотворчества в сфере государственно-частного партнерства.
В субъектах Российской Федерации меры по развитию дошкольного образования реализуются в рамках региональных и муниципальных программ. Наиболее активно в регионах используются следующие механизмы частно-государственного партнерства: создание управляющих и попечительских советов, аутсорсинг, концессионные соглашения, соглашения о сотрудничестве.
Таким образом, внедрение механизмов частно-государственного партнерства будет способствовать:
- решению проблемы общедоступности дошкольного образования;
-совершенствованию качества предоставляемых услуг дошкольного образования;
-обеспечению инвестиционной привлекательности сферы дошкольного образования для представителей бизнес-сообщества, индивидуальных предпринимателей;
-снижению инвестиционных рисков вложения в систему в сферу дошкольного образования;
-расширение возможности для родителей (законных представителей) выбора образовательной организации, независимо от его формы собственности.
Рассмотрев и обсудив вопрос частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять мониторинг правоприменительной практики по развитию частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования.
2. Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» предусмотреть механизмы государственно-частного партнерства на разных уровнях государственной власти и местного самоуправления.
3. Министерству образования и науки Российской Федерации:
1) разработать и направить в субъекты Российской Федерации рекомендации по применению механизма муниципального заказа на услуги дошкольного образования у немуниципальных поставщиков (в том числе в частных дошкольных организациях);
2) предусмотреть увеличение контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета в образовательные учреждения высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) для обучения за счет средств федерального бюджета по образовательным программам высшего профессионального образования для системы дошкольного образования.
4. Министерству образования и науки Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) поддерживать эффективные формы частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования;
2) создавать условия для развития негосударственного сектора дошкольного образования.
5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) разработать систему мер для повышения эффективности организационно-управленческих и финансово-экономических механизмов развития частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования;
2) осуществлять мониторинг потребности граждан в дошкольных образовательных учреждениях, территориальной доступности и демографических тенденций;
3) оказывать поддержку органам местного самоуправления по развитию негосударственного сектора.